作者简介〕惠生武，西北政法大学教授，青海民族大学特聘教授，“昆仑学者”
〔文章来源〕《江西警察学院学报》2017年第1期。 我国现行《人民警察法》是1995年制定实施的，历经20多年，发挥了重大作用。根据当前经济社会的发展，警察法治和警务活动实践的需要，对该法进行修订十分必要。有关部门经过两年多的工作，近期《人民警察法》（修订草案稿）出台，向社会公开发布，征求意见。可以看出，修订草案稿是在深入调研，反复修改的基础上形成的，花了很大的气力，付出了艰辛努力。从形式和结构来看，《人民警察法》（修订草案稿）体例变动较大，章节有变化，改变原第二章职权为职责和权力，原第五章警务保障为保障，原第六章执法监督为执法和监督；去掉了第三章义务和纪律；在组织管理一章中，分列标题两节机构管理与人员管理；在保障一章中，分列标题两节警务保障与职业保障。从内容来看，规范的内容大幅度翻倍增加，总篇幅由原法52条增加到109条，总则由原法的5条增至11条，职责由原法的11项增至23项，权限部分除了保留检查、现场盘问、继续盘问、治安强制措施、治安处罚、强行带离现场、强行驱散、即时拘留、现场管制、交通管制、保护性约束、技术侦查措施、搜查等刑事强制措施等使用武器警械等原则性规定之外，规定了身份查验、人身检查、查阅调取信息、强制采集识别生物信息样本、拦停检查、网络管制等大量富有新鲜内容的、体现警察职权的措施和方法，有些规定的较为详细具体（如盘问检查的情形、武器使用的情形等）。可见，《人民警察法》（修订草案稿）具有许多新的思路和亮点，为警察法治建设特别是警察法律规范的制定，进行着有益的尝试。我想就《人民警察法》（修订草案稿）的宏观定位和主要内容、结构等问题，谈谈不成熟的认识，仅供参考，不当之处请批评指正。1确立《人民警察法》基本法的地位 这是《人民警察法》的法律地位问题。我认为这部《人民警察法》应当是我国警察法律法规体系中的基本法，是警察法体系中第一个层次的法律。作为部门法体系中基本法的定位，就是说我国《人民警察法》具有统领各种形式警察法律、法规、规章的龙头地位；它是调整我国警务活动的社会关系，规范我国警察权的基本内容的法。因此，《人民警察法》是用以确定我国各类警察组织的法律地位、组织类型、部门划分、管理体制，明确警察组织及其警务人员的基本性质、任务、指导思想、基本活动原则以及领导体制、管理关系，规定各类警察组织的职责范围、基本权力以及职权类型和表现形式，规范警务人员管理的具体内容包括录用、培训、考核、奖惩、晋升、辞职、辞退等；规定警务人员的义务和纪律，以及有关警务保障、执法监督、法律责任等重要和基本内容的。
2《人民警察法》应当名副其实，统揽包容各部门警察作为基本法的《人民警察法》，应当成为涵盖目前我国各个警察部门的基本法，能够综合统揽各个部门、各类体制警察组织的基本法。目前我国的警察组织包括公安、国家安全、监狱戒毒（司法行政机关）、国家海警、法院与检察院（司法警察）和武装警察等，分别属于行政体制、司法体制以及武装部队。《人民警察法》应当把各部门警察统揽纳入，全部包容，这样才能成为名副其实的《人民警察法》；因为这些部门都是警察权的享有者，都是国家安全、社会公共安全和秩序的直接维护着，是警察权的实施主体。它们在基本职责以及权力的公共性、执行性、强制性等特性方面，是共同的、一致的。如果《人民警察法》仅规范公安机关的职责和权力，明显存在着缺陷，而且部门的警察权也是不完整的。
3《人民警察法》应凸显警察权与警务人员两个重点有观点认为，《人民警察法》应属公务员法的一部分，将其定位在规范警务人员的范围，就是警务人员法。主张该法的内容只规范警察人员管理，不要涉及警察组织（警察机关）。如果这样，则无法在该法中规定警察的职责和权限；因为警察的职责、权限均属警察组织（警察机关）的，须以警察组织的名义履行职责、行使权力，效力和后果也属于警察组织；警察的职责、职权是与警察组织联系在一起的，而不是警察人员的职责和职权。但警察职责权力是通过警务人员的执行活动实现的，规范警务人员十分重要。因此《人民警察法》要凸显两个重点，一是警察权，二是人员管理。
一方面，《人民警察法》主要设定和规范警察权的内容，明确警察权的法律概念和内涵，警察权是法律为警察组织设定的；需要明确警察组织的地位、类型、体制，只有在确定警察权主体的基础上，才能够设定职责、权限。因此，《人民警察法》首先要规范警察组织，组织是警察权的基础和依托。有关警察权的内容，在第一层次的警察职权包括：治安管理权、公共安全处置权、调查权、刑事侦查权、刑罚执行权等；也可对第二层次的部分警察职权即警察行为措施加以规范，如规定治安处罚、治安强制措施、公共安全调查措施、刑事强制措施等，以及警务活动通常适用的身份查验、人身物品检查、盘查调查、采集提取样本、现场人身财产处置、查封扣押物品、现场管制、交通管制等，还有现场执法表明身份出示证件等基本要求、武器警械使用的基本条件情形等。《人民警察法》规范的主要是警察职权，包括各部门的基本职权，内容一般是原则性、概括性的，这样为制定第二第三层次的法律、法规留有余地空间，如治安处罚法、警察强制法、交通管理法、消防法、出入境管理法、危险物品管理法、反恐法、集会游行法，以及治安管理措施、刑事强制措施、突发事件以及违法现场处置、武器使用、查验搜查、检查调查措施等法律规范。社会期待的《人民警察法》就是要确定警察权主体与警察权的内容，明确警察的职责与权限，否则就失去它存在的价值。
另一方面，《人民警察法》是规范警务人员的基本法。虽然警察权的主体是警察组织、警察机关，主要规范警察组织的职责、职权，但是，警察组织的职责职权都是通过警务人员来表达和实现的，警务人员代表警察组织，并以警察组织的名义实施警察权的。应当认识到，履行警察职责、行使警察权力，必须对警务人员管理加以规范；因为警务活动是警察组织和警务人员的活动，警察权是由警察人员具体实施和体现的。从严治警，从优待警是这次修订的重要指导思想，该法必须加强对于警务人员管理的规范。
4《人民警察法》以履行警察职能为核心内容《人民警察法》规范的内容，围绕着履行维护国家安全、公共安全和社会秩序的警察职能，执行警察职务的警务活动。无论设置规范警察组织、确定警察职责、规定警察职权，还是警务人员的管理、警察权益的保障和权利义务的规定，都体现这个核心内容。因此，如果与履行警察职能、执行警察职务的警务活动没有直接关系的内容，则不宜在该法中规定。该法规范的主要内容是：
（一）警察组织体制、警务人员管理，这是警察组织法部分。
（二）警察权与部门警察职权，包括了各个部门警察组织的职责和权力，以及通用的公共安全管理权、处置权、强制权、处罚权、调查权、侦查权和刑罚执行权。
（三）警察的职责，包括预防和制止违法犯罪、维护国家安全和社会秩序、保护公共利益和公民合法权益，防范打击危害公共安全破坏社会秩序的违法行为，以及暴力恐怖活动、管理交通、消防、危险物品、特种行业、户政、国籍、网络安全、大型活动集会游行示威，警卫守卫重要目标场所、指导监督内部安保、基层安防、保安服务、开展国际执法合作等。
（四）其他职责与权限，包括救助、协助、查验、盘查、搜查、即时处置、信息搜集、驱散、带离现场、即时拘留、现场管制等警察措施，以及警械武器使用等情形、条件、方法、措施、步骤等。
（五）警务人员的职务关系，警务人员与国家、所属的警察组织之间的职权与责任、权利与义务、权益与职务等关系。
（六）警务保障，包括国家保障、社会保障，警察组织内部保障，其他社会主体包括公民的配合、协助、支持警务活动的责任义务。
（七）执法监督，包括有权机关的监督、社会监督等外部监督，以及警察组织内部及上下级监督和专门机构的监督。
（八）法律责任和法律救济，包括刑事、民事、行政责任，以及申诉、控告、申请复议、提起诉讼和国家赔偿等
5明确警察执行职务与其他社会主体的权利义务《人民警察法》规范和调整的是警务关系，即警察行职务与其他社会主体之间形成的权利义务关系；这种社会关系的主体是警察组织和其他组织、公民，警察法不仅要规范警察职责与职权，规范警务人员的责任与权益、权利与义务；还要规范其他社会主体的责任和义务，诸如协助执行、配合执法、提供支持（如提供指引案件的线索证据等），对于违反法定义务应承担的责任和给予的制裁；规定处理妨碍警察执法、暴力抗法、袭警等行为的追究和惩处，体现警察执法的一些原则，如最小损害（侵害）原则、有效控制（制约）等原则；特别是对拒绝协助配合执法、知情不报以及拒绝提供线索证据等行为的法律责任；在规范警务关系双方的权、责、利方面有所突破。
6《人民警察法》的结构安排传承现行《人民警察法》的基本结构和主要内容，修订的结构大致分为8个部分，即：（一）总则，包括立法目的、任务、指导思想、基本原则、层级管辖等；（二）职责与职权，分别列举，还有其他职权、责任义务等；（三）组织管理，包括警察组织设置、类型、体制、职能定位、人员分类管理制度、警衔制度、录用培训、考核、晋升、奖励、惩戒、辞职辞退、服务年限、退休等；（四）义务与纪律，在原法规定的基础上，应当保持并增加新的内容，体现职责职权与义务纪律的平衡，包括职业作为的义务与不作为的纪律，诸如政治纪律、工作纪律、职业操守等；（五）警务保障；（六）执法监督；（七）法律责任；（八）附则。
7关于《人民警察法》（修订草案稿）的几点调整意见（一）精简内容
第4条、第38条，有关事权划分的内容，权属尚不明确，内涵有争议，故不宜规定；第32条～第36条有关武器使用的规定，有第31条的原则性规定即可，具体操作程序等留给由第二层次的法律法规规定；不设二级题目节；机构设置内容精简，留给单行组织法规规定；第54条～第57条的内容并非履行职能执行职务，通过制定单行法规规定。
（二）合并条目
第10条与第11条合并；第12条的第（一）（三）（四）项合并，第（十）与（十四）项合并，第（十二）（十三）（十五）项合并，第（十九）与（二十）项合并；第20条与第21条合并。
（三）用语严谨准确
如警察机关为刑事司法机关不准确，应当是刑事执法或辅助刑事司法的机关；监督管理保安服务，应当是监督指导保安服务等。
（四）坚持问题导向，用警察执法中的问题引领立法
警务实践需要是警察立法的实践依据，诸如非警务协助的问题，其他部门的不作为，法律应对非警务加以界定；对财产即时强制的问题，目前现场执法中财产物品的即时强制缺乏依据；滥用警力的问题应予限制；对于警察调查权的具体方法、措施的规定；录用警察人员的条件应当科学合理符合当前实际的问题；有关暴力袭警是社会热点，对此如何应对处置的问题；排除妨碍执法，树立警察权威的问题；有关职业保障应当强化，体现从优待警，与警务人员的权责和风险付出相适应的问题等，在立法中一并加以考虑。
